工程案例

  森林是陆地生态的主体和重要的经济、社会资源，事关生存安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家外交战略大局。现行《森林法》1984年经六届全国人大常委会第七次会议审议通过，并于1998年和2009年进行了修正。30余年的实施，其在保护和合理规划利用森林资源，加快国土绿化，促进林业发展等方面发挥了十分重要的作用。

  党的十八大以来，以习同志为核心的党中央将生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，为林业改革发展提供了根本遵循。法与时转，治与世宜。新时期，我国林业建设面临的形势、任务和功能定位，较过去已有明显变化，迫切地需要《森林法》与之呼应，并施以指引和保障。2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过了新修订的《森林法》（2020年7月1日起施行），标志着林业治理从有法可依走向更高水平的林业治理现代化。其中，立法理念和制度设计上的三大转变，尤为令人欣喜。

  中国林业从以采伐木材为主到以生态建设为主，从不断推进集体林权制度和国有林场改革到愈加重视林农权益保护，从环境保护观到可持续发展观再到生态文明观，可谓发生了翻天覆地的变化，取得了历史性的进步。体现在《森林法》修订的指导思想上，就是从始至终坚持习生态文明思想，为生态文明建设提供法治保障，促进森林更好满足人民群众对物质、文化、生态等多方面美好生活的需要。为此，新修订的《森林法》在总则中明确“践行绿水青山就是金山银山理念”，将“保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展”规定为基本原则。

  这些理念和原则的转变也体现在了分则中，不仅增设森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，强化发展规划的引领作用，加强森林防火、林业有害生物防治、林业基础设施建设，加强造林绿化并丰富公民参与造林绿化的方式，重视科学保护修复森林ECO，还强化森林权属保护，实行森林分类经营管理制度，建立森林生态效益补偿制度，将“绿水青山”和“金山银山”的辩证统一关系落实到具体的法律保障上，在推进构建现代林业治理体系，促进林业转型和绿色发展，加快国土绿化和提高森林质量的征程中迈出了至关重要的一步。

  新修订的《森林法》将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为最大的目的的林地和林地上的森林划定为公益林，并列举了八类应当划定为公益林的区域。而未划定为公益林的林地和林地上的森林则属于商品林。公益林实行严格保护，商品林则由林业经营者依法经营，分类经营管理兼顾了森林的生态和经济双重效益。

  针对公益林，新修订的《森林法》还规定：“在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理规划利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。”这在某种程度上预示着在尊重自然、顺应自然的前提下，适度经营公益林同样兼顾了更好地发挥生态保护效益、发挥一定的经济效益与满足人民群众亲近自然、陶冶身心的社会效益等多重效益。

  针对商品林，新修订的《森林法》既授予经营者在不破坏生态的前提下，依法享有的自主经营权，允许他们采取集约化的经营措施，提高经济效益，同时也要求兼顾生态效益，虽能采取包括皆伐在内的采伐方式，但被要求严控皆伐方式，且须按规定完成更新造林。

  而保留现行的森林采伐限额和采伐许可证制度，同时按照“放管服”改革的精神下放采伐限额审批权，缩小采伐许可证核发范围，强化森林经营方案的地位和作用，并删掉木材生产计划、木材运输证等计划经济色彩浓厚的内容，则是通过平衡“放”与“抓”的尺度，兼得行政统筹和市场配置的效益。

  若是不能调动林业经营主体，特别是广大林农以及新型林业经营主体的积极性，森林保护的各项措施也终究是空中楼阁。因此，《森林法》此次修订在充分重视森林生态效益的同时，还格外的重视森林权利人（地区）的利益。

  新修订的《森林法》增加“森林权属”一章，明确森林权属，并规定对森林、林木、林地的所有权、使用权进行登记保护；国家所有的森林、林木和林地可依法确定给多种所有制的林业经营主体使用，林业经营主体依法取得的国有森林、林木和林地的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等；因生态保护、基础设施建设等公共利益的需要，确需征收、征用林地、林木的，应当依法办理审批手续，并给予公平、合理的补偿；对公益林划定涉及非国有林林地的，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿；国家建立森林生态效益补偿制度，完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式来进行生态效益补偿。此外，还明确了集体经济组织统一经营林地的合法性，并对流转程序进行了规范。

  在保障林业经营主体的处置权方面，尤其是在林木采伐管理方面，新修订的《森林法》不仅取消了木材运输许可制度，还调整了采伐许可证核发范围，规定了自然保护区以外的竹林不再需要申请采伐许可证；完善了采伐许可证审批程序，删除了采伐目的、林况等采伐申请材料要求，不再“一刀切”地要求申请人一定要提交伐区调查设计材料，并规定符合林木采伐作业规程的，应当及时核发采伐许可证。（作者陈玉新，河北省天然林保护中心；米高扬，河北省林业和草原调查规划设计院；董 阳，河北省林业和草原专业方面技术技能教育中心）